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La riforma federale in Italia : possibili scenari

Il federalismo degli altri

Il federalismo è argomento di attualità da qualche anno. L'ascesa della Lega Nord, il partito dell'On. Umberto Bossi, ha coinciso con la scoperta di questo modello di organizzazione statale già in realtà presente nelle intenzioni dei legislatori. Analizziamo i vari sistemi costituzionali democratici vigenti con uno sguardo ai lavori delle varie commissioni per la riforma federale dello Stato italiano.

La nostra costituzione prevede un sistema di autonomie regionali e la possibilità di dare vita a macroregioni, con un minimo di un milione di abitanti, tramite la fusione di più regioni (art. 132) ; d'altra parte impedisce la secessione attraverso l'articolo 5. Prevede una significativa partecipazione delle regioni ad alcune attività dello Stato centrale come l'elezione del presidente della Repubblica, le iniziative in ambito legislativo, il potere di richiedere un referendum abrogativo, la possibilità di almeno cinque regioni di richiedere revisioni costituzionali, non da ultima la formazione del Senato stesso a base regionale. La nostra Carta Costituzionale, dunque, nella sua formazione letterale, aveva previsto una evoluzione in senso fortemente federale del nostro modello regionale. Sotto altri aspetti invece, la nostra Costituzione disegna un sistema regionale molto più simile ad un complesso sistema di autonomie territoriali locali che ad un modello di regionalismo forte o di federalismo.

L'autonomia delle regioni (ma anche delle provincie e dei comuni) è mitigata dalla nostra Costituzione a vincoli “uniformanti”.

L'attualità ci impone di analizzare quanto sia conveniente al nostro paese un sistema federale, e gli esempi nell'ambito europeo non mancano. Mentre in un primo momento c'era diffidenza da parte delle forze politiche per una riforma federale dello stato, oggi un po' tutti gli schieramenti sembrano patrocinare questa riforma.

Lo stesso presidente Oscar Luigi Scalfaro durante una visita nella confederazione elvetica ha affermato che l'esempio svizzero è quello più applicabile nel nostro paese. Ma come funziona in realtà il sistema dei cantoni?

Nel sistema svizzero si è riusciti a far convivere vere e proprie etnie diverse con usanze, lingue e religioni differenti.

L'attuale stato federale svizzero nasce da antichi trattati fra i diversi cantoni dopo un primo patto stipulato addirittura nel 1291. La sua carta costituzionale porta la data del 29 Maggio 1874, momento storico particolare dove alle esigenze unitarie dei vari cantoni si aggiungeva la necessità della creazione di uno stato sovrano vista la presenza di due nuove entità a nord e a sud delle terre elvetiche. Si trattava dell'Impero Germanico e del Regno di Italia. La confederazione svizzera è formata da ventitré cantoni, alcuni di questi sono suddivisi in sotto cantoni. Le entità governative sono: il Consiglio Federale, Consiglio Nazionale e Consiglio degli Stati. Il Consiglio Federale è composto di sette membri e viene eletto per quattro anni dalle due camere riunite in seduta comune. Le due camere riunite formano l'Assemblea Federale.

Il Consiglio Nazionale è eletto proporzionalmente alla popolazione dei vari cantoni mentre il Consiglio degli Stati presenta due membri per ogni cantone.

Alcuni osservatori fanno notare che il sistema federale tedesco è quello più applicabile nel nostro paese. D'altronde i lander non sono altro che le antiche regioni-stato.

La Grundnorm (letteralmente Legge fondamentale) tedesca è in realtà il terzo testo costituzionale degli ultimi centoventiquattro anni in Germania. L'ultima e attuale Carta Costituzionale è datata 23 maggio 1949 ed è stata modificata con l'aggiunta dei nuovi lander dell'est il 3 ottobre 1990 dopo qualche mese dalla firma del trattato di unificazione (31 agosto 1990). La struttura dei lander è rimasta inalterata per moltissimi anni, basti pensare che anche durante l'occupazione sovietica, e il protettorato della Repubblica

Democratica Tedesca, i cinque lander dell'est rimasero inalterati nei loro confini e nella loro denominazione.

In Germania esistono, così come nella maggioranza degli stati moderni, due camere. L'una, denominata Bundestag, rappresenta tutto il popolo e l'altra, denominata Bundesrat e composta da tre a sei componenti dei singoli lander, rappresenta gli interessi regionali.

In Germania la riscossione dei tributi è affidata al Reich (lo stato centrale) mentre in materia di gestione territoriale tutte le funzioni sono rimesse ai lander. In realtà questo sistema ha determinato, soprattutto per via della rapida incorporazione dei lander dell'est, la creazione di regioni di serie A e regioni di serie B. C'è ancora molta strada da fare per portare sullo stesso piano tutte le zone.

Diamo ora uno sguardo ad un'altra soluzione, poco pubblicizzata in Italia. Il sistema Comunitario autonomista spagnolo. Alla morte di Franco, il 20 Novembre 1975, erano già presenti alcune leggi fondamentali. Una di queste prevedeva che alla morte del Caudillo il potere sarebbe finito direttamente nelle mani della Corona.

L'allora principe Juan Carlos di Borbone dotato di ottima sensibilità politica decise di avallare una nuova costituzione che traghettò la Spagna da un regime assolutista dittatoriale ad un regime di monarchia parlamentare nel giro di due intensissimi anni.

Fu proprio sul modello garantista della Costituzione Italiana che si prese spunto per la creazione del sistema costituzionale spagnolo. Il paese viveva un momento delicato e i forti regionalismi soppressi dal regime franchista vennero nuovamente alla luce. Oggi il paese è diviso in un intelligente sistema di comunità autonome.

Sulle orme della prima “Generalitat” catalana presto altre entità presero il via con propri ordinamenti, istituzioni, bandiere e lingue. Il governo centrale spagnolo controlla e sovrintende tutto l'operato delle comunità e decide in ambito internazionale, monetario, economico e di difesa. Alle Comunità Autonome è lasciato il compito della raccolta del gettito fiscale, del controllo territoriale, dell'ambiente e della sanità. La Costituzione spagnola venne ratificata il 27 dicembre 1978 attraverso un referendum popolare. Essa prevede l'esistenza di una prima camera denominata Congresso dei Deputati formata da 300 membri eletti con sistema proporzionale e da un Senato con 207 membri di cui alcuni di nomina regia. Il testo della costituzione spagnola è rimasto praticamente immutato dal 27 dicembre 1978 fino ad oggi, salvo un conciso quanto dovuto emendamento datato 27 agosto 1992 riguardante il “trattato di Maastricht”.

Profondamente e da sempre caratterizzato da due etnie ben diverse, il Belgio è da poco divenuto uno stato federale seguendo un sistema di “dissociazione statale” ben diverso da altri Stati. Infatti, per la prima volta, uno stato federale nasce per dividere delle etnie e non per un accordo tra esse. Ci sono ben quattro regioni autonome chiamate comunità (come già avviene in Spagna): una Vallone di lingua francese, una Fiamminga, una bilingue intorno all'area di Bruxelles e una piccola zona di lingua tedesca a ridosso delle confine con la Germania.

La costituzione originaria del 7 febbraio 1931 è stata più volte modificata anche se gli ultimi emendamenti relativi alla divisione

federale dello stato sono datati 17 febbraio 1994. La caratteristica più importante di questa Carta Costituzionale è la presenza di due entità diverse ma egualmente riconosciute: le comunità e le regioni. Le prime come già detto seguono una particolarità etnica, mentre le altre sono storicamente pre esistenti.

In conclusione la “dissociazione” statale e il federalismo alla belga venne dettato da esigenze contingenti ben precise.

Innanzitutto da una crisi di identità istituzionale di cui abbiamo già accennato, ma anche da una forte crisi parlamentare che è sfociata in una serie di governi deboli dove spesso i contrasti nascevano da due diverse figure istituzionali di nazionalità differente. Non da ultima la crisi finanziaria dovuta al progressivo moltiplicarsi dei centri di decisione e di spesa dando luogo ad una situazione che a tutt'oggi non ha ancora trovato dei rimedi soddisfacenti.

Il cittadino belga si ritrova ad aver a che fare con cinque enti autonomi diversi, ognuno in grado di emanare norme a lui dirette con tutto quello che ne dipende.

Vediamo ora le varie proposte per la riforma federale dello Stato Italiano.

Varie sono state le proposte a partire dai lavori della Commissione Bicamerale per le riforme istituzionali operante nella scorsa legislatura. Questa commissione aveva il compito di definire un progetto organico di riforma della seconda parte della Costituzione Italiana. Questo testo costituisce un punto fermo di notevole importanza anche se è destinato a seguire la sorte dei tanti progetti mai portati ad esecuzione e sempre archiviati.

Il modello elaborato dalla Commissione Bicamerale, non prevede nessuna incisiva partecipazione delle Regioni agli organi centrali dello Stato. Difatti, né la Camera né il Senato verrebbero “regionalizzati” in modo significativo e nessun modello verrebbe seguito scartando a priori il modello americano e tedesco. Il punto più interessante è senza dubbio quello riguardante la ripartizione della competenza legislativa fra Stato centrale e Regioni, con il completo capovolgimento della logica fino ad ora adottata. Il nuovo sistema amministrativo implica un fortissimo rafforzamento delle Regioni  che verrebbero a decidere quali competenze amministrative debbano essere esercitate dalle Province e dai Comuni.

L'unico riferimento, seppur vago, al modello tedesco è in materia amministrativa. Il progetto prevede infatti che lo Stato centrale possa assegnare alle Regioni ulteriori risorse per investimenti specifici.

Nella proposta della Bicamerale manca un'indicazione precisa per quanto riguarda la facoltà delle Regioni di sviluppare relazioni internazionali, mentre c'è una netta apertura agli eventuali accordi intra-regionali.

Va ancora sottolineato che il modello della Commissione Bicamerale è di particolare interesse per quanto riguarda la possibilità di consentire alle Regioni di decidere la propria forma di governo e la propria legge elettorale.

Tra gli altri modelli presentati c'è il disegno elaborato dalla Lega Nord durante l'Assemblea Federale tenutasi a Genova il 6 Dicembre 1993 oltre al modello Speroni, al modello della Commissione Maroni e al modello Miglio. Il modello della Lega Nord, a detta dei costituzionalisti, è ben difficilmente attuabile.

Si tratta di un modello molto complesso che prevede una Federazione di nove Stati, venti Regioni, oltre ai Comuni e alle Provincie. Ben cinque livelli di governo a competenza territoriale differenziata (come in Belgio) con relative competenze. Salì alla ribalta della cronaca perché alcuni ipotetici Stati, in particolare Campania e Calabria, non avevano continuità territoriale e perché dopo aver creato un sistema così complesso, non si era prevista nessuna reale partecipazione degli Stati agli organi centrali della Federazione. In questo modello era prevista la Camera degli Stati (un Senato a base regionale con la presenza in eguale misura di tutti gli stati) e l'Assemblea Federale.

Per molti osservatori anche il modello Miglio risulta molto astratto. Esso prevede la struttura della Federazione in tre Cantoni e in Regioni speciali. Ogni cantone incorpora le relative regioni e vengono soppresse le provincie trasformandole in “circoscrizioni di decentramento amministrativo”.

Vengono creati nuovi soggetti istituzionali come la Dieta Cantonale e il Direttorio Cantonale. Il Governo della Federazione è composto da un Presidente, eletto direttamente da tutti i cittadini, e dal Direttorio Federale, del quale fanno parte i tre Governatori dei Cantoni e, a turno uno dei Presidenti delle Regioni a statuto speciale. Il governo di ogni Cantone è composto dal Governatore del Cantone, eletto direttamente da tutti i cittadini, e da un Direttorio Cantonale formato dai Presidenti delle Regioni comprese nel Cantone.

Il Governo delle Regioni sarebbe composto dal Presidente della Regione eletto da tutti i cittadini della Regione e da una Giunta Regionale formata nei modi stabiliti dal rispettivo Statuto, ma comunque nominata direttamente dal Presidente della Regione.

Il Governo dei Comuni sarebbe costituito da un Sindaco eletto da tutti i cittadini e da una Giunta nominata dal Sindaco.

Il sistema finanziario è basato sul principio che i Comuni devono finanziare le loro spese con tributi municipali.

Il gettito dei tributi deve essere riscosso, sotto la sorveglianza del Direttorio Federale, dai Cantoni e dalle Regioni Speciali in funzione del luogo dove la ricchezza è stata prodotta.

Un'altra proposta è quella del “Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali” più comunemente detto Comitato Speroni. Questo Comitato ha previsto in parte modifiche a precisi articoli della Costituzione, in parte la creazione di nuovi articoli. Una delle parti fondamentali è la modifica dell'articolo 57 della Costituzione dove il Senato dovrebbe essere composto per una metà da membri rappresentanti le Regioni e per una metà da membri rappresentanti Comuni e Provincie.

Per quanto riguarda il modello finanziario, l'innovazione proposta consiste nel fatto che alle Regioni, alle Provincie e ai Comuni spettano, oltre ai propri tributi, anche quote del gettito dei tributi erariali prodotte sul proprio territorio.

Non potevamo non citare infine i lavori del Comitato di studio per la riforma delle Regioni e delle autonomie locali istituito dall'allora Ministro Maroni nel luglio del 1994.

A differenza degli altri Comitati e Commissioni si è cercato di non uscire dal limite rigido della nostra Costituzione vigente con risultati contraddittori.

Si è cercato di enfatizzare il ruolo delle Regioni nella distribuzione delle competenze ai Comuni e alle Provincie, si è proposto di permettere alle Regioni di legiferare anche in materia di ordinamento degli enti territoriali.

Ma all'interno del Comitato stesso hanno preso vita due correnti distinte: una definita regionalista e l'altra legata alla valorizzazione delle “autonomie locali”.

Già nel primo dopoguerra il pericolo della secessione siciliana e del movimento di Finocchiaro Aprile si presentò chiaro. Lo Stato seppe reagire con fermezza. Oggi è parte dell'elettorato del Nord che vuole abbandonare il nostro paese. Anche se priva di riconoscimenti internazionali, la secessione presunta della Padania sancita dall' on. Umberto Bossi il 15 Settembre del 1996 potrebbe risultare controproducente. L'Italia ha una forte identità nazionale e anche una buona autonomia economica dalla forte Germania. Il Nord da solo rischierebbe di diventare una facile preda per l'economia tedesca. La speranza è che prevalga il buon senso e che lo Stato sappia rispondere con una seria riforma federale che potrebbe essere salutare per il nord e per il sud e che allontanerebbe ogni pericolo di secessione.

La nostra nazione non ha divisioni etniche, religiose e linguistiche, ma il malcontento per una burocrazia macchinosa e inefficiente ha creato le basi per una nuovo Stato. Uno Stato di diritto dove gli Italiani siano uguali a Bergamo e a Siracusa, ma dove tutte le funzioni amministrative siano più snelle.

Bibliografia

Costituzioni straniere contemporanee di Paolo Biscaretti di Ruffìa Giuffrè Editore

Costitución Española Cep - Madrid

Costituzione Italiana intr. Di Giangiulio Ambrosini P.B.Einaudi

Atti della Commissione Bicamerale .

Come cambiare G Miglio

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